Ces derniers mois nous ont rappelé une fois de plus que nous sommes effectivement engagés dans une course contre la montre. Le dernier rapport du GIEC révélant que le monde va dans toutes les mauvaises directions possibles dans sa lutte contre le changement climatique, qui dure depuis des décennies, il peut sembler que tout espoir est perdu et que nous ne pouvons qu’attendre la fin inévitable. Pourtant, les meilleures données scientifiques disponibles disent le contraire. Il y a encore de l’espoir, et nous ne serons pas condamnés à un avenir de destruction, si nous agissons maintenant.
Les gouvernements et les entreprises du monde entier, qui sont les principaux responsables de l’effondrement actuel du climat, doivent donc prendre des mesures drastiques, plus importantes que nature, au cours des trois prochaines années. Des actions qui s’éloignent de la voie du « business as usual« . Mais tracer la voie du développement vers un avenir juste et résilient au changement climatique s’avère très controversé et tout aussi politique.
Les plans actuels et les engagements volontaires ne parviennent pas à avoir un impact significatif sur la limitation du réchauffement de la planète à 1,5 degré Celsius. Et malgré les engagements de grande envergure qu’ils ont pris à Glasgow l’année dernière, les pays développés, tels que les États-Unis et le Royaume-Uni, sont à la tête de la promotion de nouvelles infrastructures de combustibles fossiles. L’augmentation des dépenses d’armement contrecarre l’aide essentielle à la réalisation non seulement de l’action et de la résilience climatiques, mais aussi des objectifs de développement durable (ODD).
En l’absence d’un plan concret et unifié, et alors que les gouvernements diluent rapidement leurs responsabilités dans la mobilisation conjointe de l’objectif de 100 milliards de dollars, attendu depuis longtemps, nous sommes loin d’avoir rendu les flux financiers compatibles avec le développement résilient au changement climatique dont nous avons tant besoin [1] .
Étant donné que le financement du climat pose de nombreux problèmes au niveau national, notamment en ce qui concerne l’alignement des stratégies nationales de développement, la réalisation d’une transition équitable à un moment crucial de l’histoire exige que l’on s’attaque de manière approfondie et urgente aux défis liés à la gouvernance, à la fourniture et au suivi d’un financement efficace du climat.
Distinguer le financement climatique de l’APD
La COP26 de l’année dernière a appelé les parties à augmenter leurs contributions en fonction de l’impact croissant de la crise climatique sur les pays en développement. Alors que les discussions en cours devraient dominer la COP27 en novembre prochain, peu de discussions sont soulevées au niveau politique pour savoir si les financements climatiques nouveaux et supplémentaires – ceux qui proviennent des flux d’aide publique au développement (APD) existants et qui s’ajoutent aux 0,7 % du revenu national brut (RNB) des pays donateurs – donnent des résultats significatifs.
En dépit d’un cadre juridique contraignant qui met l’accent sur le partage de la charge, et plus précisément sur la responsabilité des pays développés de prendre en charge les coûts liés à leurs émissions historiques, les termes « nouveau » et « supplémentaire » sont cruciaux, car ils n’ont jamais été correctement définis et leurs paramètres n’ont jamais été clairement établis. L’Accord de Paris de 2015 a rendu encore plus confuse cette notion de supplément à l’aide au développement actuelle en la définissant [nouvelle et supplémentaire] comme « une progression au-delà des efforts précédents » [2].
Dans un état de fait confus, les pays donateurs bilatéraux ont la latitude de définir ce qui est » nouveau et additionnel » dans leurs contributions respectives. La quasi-totalité des pays développés ont inclus et rapporté le financement climatique dans leur APD, établissant ainsi leurs propres critères de référence [3]. Ce manque de clarté entraîne la confusion et la cannibalisation de l’APD, freinant la croissance et la progression du financement climatique tout en compromettant le financement nécessaire au développement.
Par conséquent, davantage de prêts sont disséminés sous le couvert de l’aide climatique aux nations en développement, par opposition aux subventions directes et accessibles. Les donateurs bilatéraux ne sont pas étrangers à cette pratique. Des pays phares comme le Japon et la France ont fourni un maigre 14 % et 10 % de leur financement climatique respectif sous forme de subventions en 2016-2018, alors qu’ils ont contribué plus que leur juste part. La même chose a été observée dans le financement multilatéral, les prêts non concessionnels constituant la plus grande part de l’aide climatique des banques multilatérales de développement (BMD) en 2019 – s’élevant à 79 %, soit 30,9 milliards USD.
Le financement de l’adaptation reste à la traîne
Alors que de grandes parties de l’Afrique sont confrontées à une sécheresse sans précédent qui risque de laisser plus de 20 millions de personnes dans une situation de faim extrême et de famine, et au milieu d’autres catastrophes très dommageables, les appels à une augmentation urgente du financement de l’adaptation se multiplient. Mais les schémas des allocations actuelles ne sont pas de bon augure.
Pour la seule année 2019, 20 milliards USD ont été alloués à des projets d’adaptation, ce qui est bien loin des 50,8 milliards USD accordés à l’atténuation. Alors que les coûts annuels d’adaptation devraient atteindre 140 à 300 milliards USD en 2030 au milieu d’un tel niveau inquiétant de soutien financier, les actions menées jusqu’à présent pour trouver un équilibre entre adaptation et atténuation ne font finalement pas écho au langage de l’Accord de Paris. Cette situation est aggravée par un manque de compréhension et de mécanisme unifié sur la façon dont les efforts d’adaptation doivent être interprétés dans la pratique et rapportés par la suite.
La divulgation de marges gonflées dans les projets devient alors un secret de polichinelle dans l’aide au développement et la pratique, ce qui surestime encore plus le montant que les donateurs consacrent à l’adaptation au climat. Dans le cadre des efforts de la Banque mondiale, un rapport de CARE a révélé que 86 % du budget du projet de reconstruction des logements après le tremblement de terre au Népal était répertorié comme financement de l’adaptation, alors que l’initiative n’avait aucun lien avec le changement climatique. Cette surdéclaration s’accompagne d’une série de prêts non concessionnels et d’autres instruments non subventionnés qui ne cherchent qu’à paralyser les capacités déjà limitées des pays les moins avancés (PMA) et des petits États insulaires en développement (PEID).
Les acteurs du développement ayant choisi de recourir à des mécanismes qui déplacent encore plus les nations criblées de dettes [4] dans une crise dont elles sont le moins responsables, les appels continus en faveur d’un renforcement du financement mondial de l’adaptation et de la mobilisation du secteur privé ne seront – une fois de plus – que vains si cette injustice n’est pas corrigée.
Des mécanismes de transparence ambigus laissent place à des résultats disparates
La confiance des pays en développement du Sud dans les processus actuels est fortement érodée par les divergences dans les rapports sur le financement du climat. À cela s’ajoute une certaine flexibilité due à l’absence persistante d’un système commun de suivi et d’évaluation. Une définition internationalement reconnue du financement climatique n’a pas encore été établie, ce qui laisse place à un large éventail d’interprétations. Malgré cela, les évaluations effectuées par la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) dépendent encore principalement de ce que les gouvernements déclarent dans leurs rapports nationaux.
Les marqueurs de Rio [5] fixés par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) sont un excellent exemple de la manière dont ces mécanismes comptables comportent des risques en présentant des chiffres exagérés qui ne rendent pas compte avec précision de ce qui a été fourni et mobilisé dans le Sud. En particulier, la méthode japonaise de reporting financier basée sur l’OCDE pour les projets portant sur des thèmes environnementaux s’est avérée truffée d’incohérences. Indépendamment de la mesure dans laquelle chaque projet aborde réellement l’atténuation du changement climatique ou l’adaptation à celui-ci en tant qu’objectif principal ou secondaire, aucune distinction n’est faite puisque 100 % du budget est déclaré comme financement climatique, ce qui se traduit principalement par des chiffres gonflés.
Cette pratique du seul Japon contribue déjà à ce que le total annuel du financement de l’adaptation soit inférieur de 10 % à ce que les donateurs des pays développés ont déclaré à l’OCDE. En outre, la CCNUCC n’a pas signalé l’obligation de déclarer le financement net des remboursements de prêts, malgré l’influence dominante des instruments autres que les subventions dans l’arène du financement climatique. Étant donné qu’aucune norme de notification n’a encore été adoptée à l’unanimité, les résultats des méthodes de calcul de ce type se retrouvent inévitablement dans les rapports officiels – une antithèse complète de ce que devrait être un financement climatique efficace : transparent, responsable et à grande échelle.
Alors que le Comité permanent des finances (SCF) s’apprête à contrôler les progrès accomplis par les pays développés pour combler le déficit de 20 milliards de dollars dans leur engagement commun en faveur du climat, avant le sommet de novembre à Charm el-Cheikh, nous devrions constater un autre décalage important entre ce qui a été réalisé en chiffres et la manière dont cela se traduit en actions et en mise en œuvre réelle.
Plus de temps à perdre
Tous ces défis font apparaître clairement une chose : la voie vers une transition juste ne peut être empruntée sans canaliser un financement climatique efficace.
Ces ambiguïtés et ces lacunes dans l’ensemble du cycle de financement du climat nous rappellent une fois de plus que les dirigeants mondiaux et les principaux acteurs du développement ont fait le strict minimum. Si l’on ne s’attaque pas aux injustices généralisées et si l’on n’y fait pas appel de toute urgence, nous risquons de naviguer dans un mécanisme miné par de nouvelles irrégularités qui ne servent que les riches et les plus puissants. Des promesses et des engagements qui n’aboutissent qu’à une série de promesses vides. Si nous laissons les choses en l’état, les communautés de base seront, pour la énième fois, lésées dans une bataille qu’elles ont déjà perdue.
Ce n’est qu’en intégrant une infrastructure de financement qui tienne compte de l’importance de la coopération au développement, des droits humains et de la prise de décision inclusive que nous pourrons garantir que l’aide climatique et les réparations deviennent des moteurs essentiels de l’autonomisation des populations. Une infrastructure qui soit prévisible, adéquate et additionnelle. Une aide qui cherche à créer un environnement favorable et participatif pour tous les secteurs de la société. Une aide qui soit efficace de bout en bout.
Tant que l’action climatique ne sera pas véritablement inclusive et ne reflétera pas le rôle crucial du Sud dans le discours sur le changement climatique, notre appel inébranlable en faveur d’un financement efficace du climat par le biais des principes d’efficacité du développement persistera. Nous continuerons à faire entendre notre voix.
En effet, il n’y a plus de temps à perdre.
[1] L’article 2.1c de l’Accord de Paris met l’accent sur la nécessité de rendre « les flux financiers compatibles avec une trajectoire vers de faibles émissions de gaz à effet de serre et un développement résilient au climat ».
[2] Conformément à l’article 9.3 de l’Accord de Paris.
[Les critères du Comité d’aide au développement de l’OCDE permettent aux pays fournisseurs bilatéraux de déclarer les financements climatiques comme faisant partie de l’APD s’il est prouvé qu’ils sont concessionnels et axés sur le bien-être et le développement des populations.
[4] Malgré un moratoire sur la dette imposé dans le cadre de la crise de Covid, au moins 62 pays en développement ont dépensé plus pour le service de la dette que pour les soins de santé en 2020 – selon Eurodad.
[5] Les marqueurs de Rio pour le climat sont couramment utilisés par les pays membres du CAD de l’OCDE comme indicateurs pour chaque activité de développement et pour déterminer si elle vise des objectifs climatiques. Trois notes sont utilisées : Le marqueur 0 pour les projets ne comportant aucun objectif climatique ; le marqueur 1 pour les projets instillant un objectif climatique parmi plusieurs autres ; le marqueur 2 pour les projets dont le climat est l’objectif principal. Les pays utilisent des pratiques différentes pour le marqueur 1, alors que le budget complet est rapporté pour le marqueur 2. La part de financement allouée est ensuite communiquée à la CCNUCC.
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