Recommandations des OSC sur le nouveau code-objet du CAD pour « faciliter la migration et la mobilité de façon ordonnée, sans danger, régulière et responsable

Ce document a été préparé collectivement par un groupe d’organisations de la société civile des pays du Sud et des pays du Nordi. Avec ce document, nous souhaitons présenter des recommandations au CAD en ce qui concerne l’élaboration d’un nouveau code de notification pour « faciliter la migration et la mobilité de façon ordonnée, sans danger, régulière et responsable » (DCD/DAC/STAT(2017)23/REV2), qui vise à protéger l’intégrité de l’aide publique au développement (APD).

Les pressions accrues exercées sur le plan intérieur dans de nombreux pays donateurs pour freiner les migrations en provenance des pays en développement entraînent un risque d’instrumentalisation de l’APD au profit des pays donateurs. Alors que les activités liées aux migrations occupent une place de plus en plus prédominante dans les discours et les politiques de nombreux pays donateurs, il est crucial que le CAD renforce ses outils de surveillance et de notification pour suivre les répercussions de cette évolution au niveau des programmes et des projets des donateurs, et pour veiller à ce que ces derniers « favorisent le développement économique et l’amélioration du niveau de vie des pays en développement » et ne « poursuivent [pas] d’abord et avant tout les intérêts des fournisseurs (par ex. restriction des migrations) ».

À cet égard, le nouveau code de notification proposé pour « faciliter la migration et la mobilité de façon ordonnée, sans danger, régulière et responsable » qui est actuellement en cours de discussion au sein du CAD pourrait améliorer le suivi de l’APD. Toutefois, nous souhaiterions attirer l’attention des membres du CAD sur la nécessité d’évaluer cette proposition et d’en débattre avec attention, étant donné qu’elle aura des répercussions politiques et stratégiques importantes sur l’intégrité de l’APD.

Nous saluons les efforts entrepris par le CAD pour mieux suivre les activités liées aux migrations :

Nous croyons qu’un nouveau code, conçu et mis en œuvre avec soin, renforcera la transparence et le suivi du soutien des pays donateurs à ces activités.

Nous apprécions également les efforts du CAD pour aligner la formulation du code sur celle de l’ODD 10.7.

Nous sommes satisfaits que bon nombre des activités couvertes par le code visent à améliorer les conditions et les droits des personnes en déplacement (par ex. « maximiser les répercussions des migrations sur le développement », « réduire la vulnérabilité des travailleurs migrants », « soutenir la protection et l’aide généralisée aux réfugiées », « assurer l’accès à la justice des personnes déplacées dans leurs propres pays et veiller à leur assistance »).

Nous prenons acte de l’affirmation essentielle selon laquelle « Seules les activités dont le but et la motivation principales sont de favoriser le développement économique et l’amélioration du niveau de vie dans les pays en développement relèvent de l’APD. Les activités qui poursuivent d’abord et avant tout les intérêts de fournisseurs (par ex. restriction des migrations) sont exclues de l’APD » (§10).

Nous nous réjouissons également que le Secrétariat du CAD se soit engagé à examiner et à évaluer en 2019 l’éligibilité des projets notifiés par les donateurs du CAD en utilisant ce nouveau code.

Cependant, selon nous, le code proposé correspond à une expansion de fait de l’APD, et pose des risques importants pour l’intégrité de l’APD:

Nous craignons que ce code de notification, en introduisant des activités menées en vue d’engendrer des « bénéfices mutuels », ne permette aux membres du CAD de notifier comme des activités d’APD des activités qui servent en réalité les intérêts des pays donateurs plutôt que le développement durable des pays partenaires en développement et les personnes les plus pauvres et les plus vulnérables. La dernière version du code, qui permet implicitement d’inclure des activités menées pour engendrer des « bénéfices mutuels », risque de diluer le principe de base de l’APD, à savoir que son but premier devrait être de promouvoir le développement économique et l’amélioration du niveau de vie dans les pays du Sudii.

Nous considérons que la création de ce nouveau code, qui permet de notifier en tant qu’APD un large éventail d’activités liées aux migrations et à l’endiguement de la mobilité, constitue une expansion de l’éligibilité à l’APD et nous craignons qu’elle se fasse au profit des récents programmes des donateurs, tels que le Fonds d’affectation spéciale d’urgence pour la stabilité et la lutte contre les causes profondes de la migration irrégulière et du phénomène des personnes déplacées en Afrique (« le Fonds d’affectation spéciale de l’UE pour l’Afrique », ou « EUTF Africa » en anglais). Les règles actuelles en matière de notification ne mentionnent pas de manière explicite bon nombre des activités liées aux migrations qui figurent dans le nouveau code. Les directives convergées pour l’établissement des rapports statistiques du système de notification des pays créanciers du CAD ne mentionnent les termes « immigration » et « migrants » qu’à deux reprises : dans le contexte d’activités liées à la sécurité et dans le contexte des coûts des réfugiés dans les pays donateursiii. Certains donateurs notifient déjà des projets qui pourraient être éligibles en vertu du nouveau code, y compris des projets qui ont pour objectif de « renforcer les répercussions des envois de fonds des émigrés sur le développement », « d’améliorer les systèmes de recrutement de travailleurs migrants », et « l’élaboration de politiques (…) pour lutter contre la migration irrégulière » en les faisant figurer dans les codes-objet généraux existants tels que les codes 130, 150, 151 et 160iv. Néanmoins, à l’heure actuelle, de telles opérations ne peuvent pas figurer dans les codes de notification. En particulier, certains projets notifiés faisant intervenir les diasporas comportent des volets qui encouragent les migrants vivant dans les pays donateurs à retourner dans leurs pays d’originev. Dès lors, ce nouveau code 151xx franchit une ligne en disant explicitement que ces activités sont éligibles.

Nous sommes préoccupés par le fait que des mesures pour « lutter contre la migration irrégulière » soient éligibles, en particulier parce qu’elles incluent des activités de renforcement des capacités pour « le développement des services légaux et judiciaires, y compris la gestion des frontières ». Il n’existe pas de définition claire ou universellement acceptée de la migration irrégulière. Il peut s’agir de n’importe quel mouvement frontalier de personnes en dehors des normes réglementaires. À l’inverse du trafic de migrants et de la traite de personnes, la migration irrégulière n’est pas un crime et lutter contre ce phénomène au moyen de réformes législatives n’apportera pas d’avantages en matière de développementvi.

La lutte contre le trafic de migrants et la traite de personnes est actuellement éligible dans les limites du soutien aux forces de sécuritévii. Néanmoins, adopter une approche similaire des mouvements irréguliers ne servira que les intérêts des pays donateurs, y compris européens, dans le cadre de leurs politiques d’endiguement des flux migratoires. De plus, stigmatiser les migrants irréguliers en les regroupant avec les trafiquants, ou en rendant leur mobilité illégale, plutôt que de faire en sorte qu’elle soit ordonnée et sécurisée, va à l’encontre des efforts de développement. Nous craignons que l’introduction de cette terminologie stigmatisante dans le nouveau code de notification ne permette aux donateurs de notifier comme des projets d’APD des projets soutenant les réformes judiciaires et légales qui criminalisent les mouvements irréguliers ou empêchent les victimes de sévices de fuir les pays où ils sont persécutés.

À long terme, les résultats de cette politique d’endiguement des flux migratoires vers les pays donateurs, y compris en Europe, entravent les objectifs de développementviii. Une bonne réponse doit protéger les migrants au lieu de leur imposer des restrictions.

Nous craignons que l’introduction d’activités qui soutiennent le retour et la réintégration des migrants dans leur pays d’origine ne vienne brouiller les lignes entre le développement et les questions migratoires. Nous sommes particulièrement inquiets de la suppression du mot « volontaire » dans la phrase « aide au retour volontaire des migrants dans leur pays d’origine ». Les exemples d’activités éligibles renforcent cette préoccupation :

« Réinsertion durable des migrants retournant dans leur pays d’origine depuis un pays donateur ou un pays en développement» .

Si les migrants qui retournent dans leur pays d’origine sont souvent vulnérables et peuvent avoir besoin d’aide, les programmes d’aide au retour et à la réinsertion ne devraient être éligibles à l’APD que s’ils peuvent être attribués à d’autres codes-objet. Récemment, plusieurs programmes d’aide au retour ont été conçus pour inciter les migrants, y compris les demandeurs d’asile, à renoncer à leurs droits et à ne pas revendiquer leur statut de réfugié, en échange d’une aide une fois de retour dans leur pays d’origineix. L’aide au retour et à la réinsertion ne devrait être éligible à l’APD que si elle s’insère dans un programme d’aide basé sur les besoins et les vulnérabilités et non sur le statut migratoire et, dès lors, devrait être enregistrée et notifiée sous un autre code-objet. Dans ce contexte, nous considérons que l’utilisation des termes « pays d’origine » est problématique. L’allocation géographique de l’aide au développement doit correspondre aux besoins en matière de développement ; le fait qu’un pays ou une région soit potentiellement une terre d’émigration en soi n’est pas un critère approprié pour recevoir de l’aide.

Le nouveau code regroupe des projets qui visent à endiguer la mobilité avec des projets qui cherchent à rendre la mobilité plus sûre et plus facile. En l’absence d’une distinction claire entre les projets qui visent à réduire les mouvements migratoires et ceux qui cherchent à les améliorer, les engagements envers les objectifs de l’aide au développement sont menacés et confus. Nous craignons que la notification n’en deviendra que plus obscure dans le cas de programmes tels que le Fonds d’affectation spéciale pour l’Afrique, au sein duquel seuls 3 % des projets liés à la migration visent à faciliter ou à aider les autorités africaines à faciliter la migration de façon ordonnée, sans danger et responsable, alors que plus de la moitié du budget du Fonds est allouée à des projets qui cherchent à restreindre ou à décourager la migrationx.

Nous nous préoccupons que le champ des activités qui visent à « améliorer les systèmes de recrutement des travailleurs migrants » puisse être interprété de manière trop large et conduise à l’intégration dans l’APD d’activités aux conséquences négatives sur les droits des travailleurs migrants. Les risques en matière de droits de l’homme auxquels sont exposés les travailleurs migrants ont été largement documentésxi. Bien que nous reconnaissions que bon nombre des activités qui figurent dans le code proposé visent à réduire ces risques, « l’amélioration » des systèmes de recrutement est sujette à une interprétation large et pourrait également englober des activités qui rendent le système plus efficace pour les recruteurs, sans tenir compte de si ces derniers respectent les droits des migrants.

Sur la base de ce qui précède et en vue de protéger l’intégrité de l’APD, de promouvoir une utilisation responsable et d’accroître la transparence de l’aide, nous appelons les membres du CAD à :

 

  1. Allonger le calendrier pour l’approbation du nouveau code de notification, pour permettre davantage de discussions et des consultations adéquates avec les principales parties prenantes, telles que les pays partenaires, les OSC et les organismes spécialisés comme le HCR, l’OIM et le DAES des NU. Nous nous réjouissons de constater que le Secrétariat du CAD s’est engagé, dans une proposition qu’il a incluse, à revoir le code-objet pour garantir sa conformité avec les futures décisions du Pacte mondial sur les migrations de 2018, à suivre de près la mise en œuvre des projets notifiés dans le cadre du nouveau code, et à en vérifier l’éligibilité. Nous demandons à ce que cette révision soit conduite non seulement avec les organismes pertinents des NU, mais aussi avec les organisations de la société civile et les pays partenaires.
  2. Rétablir la formulation qui exclut la « coopération entre les pays développés et les pays en développement sur plusieurs aspects de la migration pour tirer des bénéfices mutuels », pour l’aligner sur l’exigence principale de l’APD, à savoir que l’APD devrait favoriser le développement économique et l’amélioration du niveau de vie des pays du Sud.
  3. Retirer « régulière » du titre et de l’ensemble du code ainsi que la référence à la « migration irrégulière » dans le contexte de la lutte stratégique et politique contre le trafic des migrants et la traite des personnes, pour éviter d’utiliser l’APD pour rendre la mobilité illégale.
  4. Continuer de notifier les projets qui visent à mettre fin à la traite des personnes, en particulier des femmes et des enfants, sous les codes existants 15160 et 15180 pour garantir la cohérence avec le texte et le contexte des ODD 5.2, 8.7 et 16.2, et des directives adéquates du CAD, guidées par les objectifs de développement et les droits de l’homme, et non le contrôle migratoire.
  5. Supprimer la référence aux activités « s’attaquant aux causes profondes de la migration » et la remplacer par « s’attaquant aux causes profondes des déplacements forcés », qui était la formulation utilisée par l’OCDE dans une publication récente : Addressing forced displacement through development planning and assistance.
  6. Retirer la référence à l’aide au retour et à une réinsertion durable dans les « pays d’origine », afin de veiller à ce que l’aide soit allouée selon les besoins identifiés sous d’autres codes-objet, et non selon les priorités des pays donateurs en matière de migration.
  1. Soutenir le fait que seul le soutien aux objectifs de développement des pays en développement qui figurent sur la liste du CAD des bénéficiaires de l’APD relève de ce code-objet dont sont explicitement exclus les coûts des réfugiés dans les pays donateurs.
  2. Indiquer explicitement que toute activité dont l’objectif est d’« améliorer les systèmes de recrutement des travailleurs migrants » ne devrait être incluse dans l’APD que si elle met en place ou renforce les garanties qui veillent à ce que les droits des migrants soient respectés et protégés.

 

 

i. La liste des OSC qui soutiennent la présente déclaration figure à la fin du document.

ii. Comme l’ont démontré des travaux de recherche sur le déliement de l’aide, les activités menées pour engendrer des « bénéfices mutuels » peuvent en réalité sérieusement limiter les répercussions sur le développement des pays du Sud. Eurodad, « Défaire et se défaire de l’aide liée » (septembre 2017). Disponible à l’adresse suivante :http://www.eurodad.org/files/pdf/5a6895fa1c543.pdf.

iii. D’abord dans la section sur les dépenses de sécurité (II.8), qui explique que le soutien aux services de police des pays partenaires comprend :« le soutien aux organismes d’application de la loi qui disposent de pouvoirs de police, et notamment des pouvoirs d’arrestation et de détention au sein d’un système large fondé sur l’État de droit (ces organismes peuvent inclure les organismes chargés de l’immigration/des frontières, des douanes et d’autres organismes civils spécialisés d’application de la loi) ». Ensuite, dans la section récemment modifiée sur les coûts des réfugiés dans les pays donateurs, qui précise que :« les personnes en transit et les migrants irréguliers et réguliers qui n’ont pas déclaré leur intention de demander l’asile ne sont pas des réfugiés et les coûts associés ne sont pas éligibles à l’APD ».

iv. Voir par exemplehttps://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/t05-eutf-hoa-reg-09-better-migration-management_en.pdf (en anglais). 

v. Voir par exemple : https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/mali-diaspora-eutf-18042016_fr.pdf ethttps://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/action-document-tunisie-action-fiche-20161216_fr.pdf.

vi. Pour plus d’informations, voir le document d’Oxfam « Tackling the root causes of the narrative on migration and development ».

vii. Voir les directives de notification du CAD, §99 (sur le soutien aux services de police) et §113 (sur les opérations de maintien de la paix).

viii. Voir, en particulier, le soutien financier de l’UE pour la gestion des frontières en Libye en vue d’endiguer les migrations : https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/action-document-libya-action-fiche-20170727_en.pdf (en anglais). 

ix. Voir, récemment, la situation des demandeurs d’asile en Grèce forcés de choisir entre le droit de faire appel d’une décision rendue sur leur statut de réfugié et leur éligibilité à un programme de retour:https://www.oxfam.org/sites/www.oxfam.org/files/final_joint_statement_on_avrr_policy_change_9_may_2017_00pdf (en anglais).

x. Oxfam, « Une urgence pour qui ? Le fonds fiduciaire d’urgence de l’Union européenne pour l’Afrique » (novembre 2017). Disponible à l’adresse suivante :https://oxf.am/2htSdtA.

xii. MADE, « Analyse situationnelle sur le trafic des travailleurs migrants togolais et la traite des personnes dans les pays du Moyen-Orient et d’Afrique centrale » (2017). Disponible à l’adresse suivante : http://www.madenetwork.org/sites/default/files/080007%20-%20MADE%20Network%20report%20-%20FR%20-%20LR.pdf. Human Rights Watch, « Working Like a Robot » (2017), et « Red Card » (2017). Disponibles à l’adresse suivante :https://www.hrw.org/publications?keyword=migrant&date%5Bvalue%5D%5Byear%5D=.

 

Post a comment

Translate »